農(nóng)業(yè)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“壓艙石”和“穩(wěn)定器”，尤其是對(duì)于發(fā)展中國(guó)家或者是人口大國(guó)來說，糧食安全就顯得尤為重要。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)是自然再生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)交織，自然風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)并存，因此，政府政策對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支持和引導(dǎo)就顯得尤為重要。對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼是大多數(shù)國(guó)家支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的通行做法，以此來保護(hù)弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和保障糧食安全。

目前，我國(guó)正處于全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，但農(nóng)村發(fā)展仍是短板。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼作為財(cái)政支農(nóng)政策的重要組成部分，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)政策的制定和完善，對(duì)于農(nóng)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興及農(nóng)民富裕等都具有重要意義。事實(shí)上，中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的范圍和力度雖然有所擴(kuò)大和提高，但農(nóng)民所得到的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼金額并不高，并且在WTO框架下，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的“天花板”逐步封頂和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的“地板”迅速抬升，補(bǔ)貼能帶來的農(nóng)民收入增長(zhǎng)畢竟有限。加之，非農(nóng)就業(yè)收入日益增長(zhǎng)，不足以改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益相對(duì)較低的局面。我們必須清楚地認(rèn)識(shí)到農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的作用和效果，這對(duì)于補(bǔ)齊全面建成小康社會(huì)短板、促進(jìn)要素自主有序流動(dòng)、提高要素配置效率、推動(dòng)要素資源市場(chǎng)配置的完善等都具有重要意義。

促進(jìn)農(nóng)民增收的重要工具

我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的內(nèi)涵不斷變化。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼開始于20世紀(jì)50年代末，最早以國(guó)營(yíng)拖拉機(jī)站的機(jī)耕定額虧損補(bǔ)貼形式出現(xiàn)，之后逐漸擴(kuò)展到農(nóng)用生產(chǎn)資料的價(jià)格補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電補(bǔ)貼和貸款貼息補(bǔ)貼等方面。自2004年起，我國(guó)逐步建立了以農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧直接補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼為主的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼體系，并且于2006年開始全面取消農(nóng)業(yè)稅。不僅如此，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼范圍和作物品種也在不斷擴(kuò)大。作物品種從水稻、小麥、玉米補(bǔ)貼擴(kuò)大到馬鈴薯、棉花、花生和青稞等農(nóng)作物。如山西、江蘇開展的秸稈還田作業(yè)補(bǔ)貼、陜西省的玉米地膜補(bǔ)貼等。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼體系正在逐步完善、優(yōu)化，2016年全面推開“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革（農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼三項(xiàng)補(bǔ)貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼），調(diào)整大豆、棉花的臨儲(chǔ)政策為目標(biāo)價(jià)格制度；取消玉米臨儲(chǔ)政策，改為生產(chǎn)者補(bǔ)貼等，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼已經(jīng)從“流通暗補(bǔ)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧a(chǎn)明補(bǔ)”，補(bǔ)貼的深度和廣度不斷擴(kuò)大。

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是農(nóng)民增收的重要途徑之一，我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的金額不斷增加，2004—2016年四項(xiàng)補(bǔ)貼金額從145億元增加到1652億元，增長(zhǎng)了十幾倍。在農(nóng)產(chǎn)品收益不高、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本迅速增長(zhǎng)的背景下，補(bǔ)貼成為農(nóng)戶增收的重要途徑。根據(jù)2019年上海財(cái)經(jīng)大學(xué)關(guān)于31省（區(qū)市）243個(gè)地級(jí)市的千村調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民獲得的畝均耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼均值達(dá)到100元以上，家庭所獲得的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，構(gòu)成農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)收入的重要來源之一。

調(diào)節(jié)要素價(jià)格的重要手段

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不僅是增加收入的途徑，也是調(diào)節(jié)要素價(jià)格和引導(dǎo)要素優(yōu)化配置的手段。根據(jù)補(bǔ)貼的性質(zhì)，我國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼從經(jīng)濟(jì)性質(zhì)上大致可以分為獎(jiǎng)勵(lì)類補(bǔ)貼、資本類補(bǔ)貼、普惠類補(bǔ)貼三大類。

第一類是資本類補(bǔ)貼，如農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合直補(bǔ)等。資本類補(bǔ)貼會(huì)降低資本的相對(duì)價(jià)格，促進(jìn)種植大戶增加資本投入，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，使得生產(chǎn)要素的配置效率得以提高，有助于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的合理配置，有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。

第二類為獎(jiǎng)勵(lì)類補(bǔ)貼，包括水稻、大豆、玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼等。獎(jiǎng)勵(lì)類補(bǔ)貼類似于效率工資，有助于增加務(wù)農(nóng)的收益，提高農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的意愿。獎(jiǎng)勵(lì)類補(bǔ)貼在調(diào)節(jié)勞動(dòng)和土地要素價(jià)格方面具有重要作用。一方面，非農(nóng)就業(yè)工資快速增長(zhǎng)，而從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入相對(duì)較低，獎(jiǎng)勵(lì)類補(bǔ)貼的增加或者范圍的擴(kuò)大，在一定程度上提高了勞動(dòng)要素投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的相對(duì)收益。例如最低收購(gòu)保護(hù)價(jià)格、生產(chǎn)者補(bǔ)貼（玉米、大豆、稻谷）等。另一方面，獎(jiǎng)勵(lì)類補(bǔ)貼也調(diào)節(jié)了土地要素的價(jià)格，直接增加了種植大戶的收益，降低了種植大戶的成本。例如種植大戶補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼（糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)）等。

第三類補(bǔ)貼為普惠類補(bǔ)貼。普惠類補(bǔ)貼類似于生息資產(chǎn)產(chǎn)生的紅利，補(bǔ)貼對(duì)象基本上為擁有承包權(quán)的農(nóng)戶。農(nóng)戶即使將農(nóng)地出租只是出租經(jīng)營(yíng)權(quán)，保有承包權(quán)，依然可以獲得普惠類補(bǔ)貼，其持有紅利并不會(huì)減少。普惠類補(bǔ)貼在一定程度上增加了農(nóng)民收入，因而對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)往往具有促進(jìn)作用。

進(jìn)一步優(yōu)化“三農(nóng)”資源配置

要素價(jià)格是要素配置的核心。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼所引起的農(nóng)業(yè)投入要素價(jià)格變化，必然引起要素資源配置的調(diào)整，尤其在我國(guó)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型時(shí)期，必須實(shí)現(xiàn)高產(chǎn)出下的農(nóng)業(yè)要素優(yōu)化配置，包括土地、資本、勞動(dòng)的優(yōu)化配置。

農(nóng)村土地要素配置的優(yōu)化，自1984年的中央一號(hào)文件“鼓勵(lì)土地逐步向種田能手集中”開始，農(nóng)民對(duì)土地的承包權(quán)不斷強(qiáng)化，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易逐步被賦予農(nóng)戶。農(nóng)地流轉(zhuǎn)率從2000年的11.63%增長(zhǎng)到2008年的21.15%，2018年農(nóng)地流轉(zhuǎn)率高達(dá)37%。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，機(jī)械投入不斷增加，2018年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綜合機(jī)械化率達(dá)到69%。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革，在提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的同時(shí)也形成大量的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力，并且隨著非農(nóng)部門的發(fā)展和城市化進(jìn)程的推進(jìn)，大量勞動(dòng)力跨部門、跨區(qū)域轉(zhuǎn)移以提高收入水平或者是改善生活條件，2019年農(nóng)民工總量達(dá)到29077萬人。伴隨著勞動(dòng)要素流動(dòng)的加快，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中勞動(dòng)要素變得相對(duì)稀缺，資本要素投入逐漸增加，土地要素逐步向規(guī)模化傾斜。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在增加收入、調(diào)節(jié)要素價(jià)格的同時(shí)，也促進(jìn)了要素資源的優(yōu)化配置。其不僅對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形成激勵(lì)機(jī)制，而且促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向縱深分工和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式轉(zhuǎn)變。發(fā)揮農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在優(yōu)化要素資源配置過程中的作用是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化改革的重要舉措，具體包括以下幾個(gè)方面。

獎(jiǎng)勵(lì)類補(bǔ)貼可以提高農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入，從而引導(dǎo)勞動(dòng)要素在農(nóng)業(yè)部門和非農(nóng)部門的合理配置。獎(jiǎng)勵(lì)類補(bǔ)貼對(duì)于規(guī)模種植戶來說，不僅可以增加其經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入，而且可以促使其生產(chǎn)規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。

農(nóng)村勞動(dòng)力的大規(guī)模轉(zhuǎn)移，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中勞動(dòng)要素相對(duì)稀缺，資本類補(bǔ)貼降低資本相對(duì)價(jià)格，使得資本相對(duì)勞動(dòng)的價(jià)格變得低廉，促進(jìn)農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中增加資本的投入，或者在要素投入中形成資本對(duì)勞動(dòng)的替代。同時(shí)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資本投入的增加也可以有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)收益增加。尤其是農(nóng)用機(jī)械具有一定專用性，能夠提升勞動(dòng)生產(chǎn)效率從而促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化也有助于降低資本的單位成本分?jǐn)偅瑥亩鴾p少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，進(jìn)而使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位或者總收益增加。

普惠類補(bǔ)貼不僅是財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，某些普惠類補(bǔ)貼由于其計(jì)稅方式和計(jì)稅基礎(chǔ)與農(nóng)地是否撂荒有關(guān)，也促使農(nóng)民將農(nóng)地投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或者轉(zhuǎn)租給他人，避免土地要素的閑置或者無效配置，使得土地要素的配置更加有效。

國(guó)務(wù)院2020年發(fā)布的《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》指出，要“促進(jìn)要素自主有序流動(dòng)，提高要素配置效率”。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的完善和優(yōu)化，有助于促進(jìn)和引導(dǎo)要素有序流動(dòng)和提高要素配置效率，并且農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)于補(bǔ)齊全面建成小康社會(huì)的短板和實(shí)現(xiàn)小農(nóng)生產(chǎn)與現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的有機(jī)銜接也具有重要意義。

（作者單位：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)三農(nóng)研究院）